编者按：在开展“创业创新专题调研月”活动中，各级领导干部带着问题下去，形成思路上来，问计于基层，集智于群众，形成了一批有质量、有深度、有操作性的“创业创新建议书”，为破解一些难题做了许多有益的思考和探索。现刊登部分领导干部的“创业创新建议书”，供大家参考。

关于加强村级民主制度建设　为创业创新提供基础保障的建议书

黄正强

　　按照“树新形象、创新业绩”主题实践活动要求，我带有关部门单位同志到乐清市七里港镇曹田后村蹲点调研。调研的课题是“加强村级民主制度建设，为创业创新提供基础保障”。之所以选择这个课题，是基于以下几点考虑：1、党的十七大报告指出，发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。加强村级民主制度建设，对于贯彻落实十七大精神，推进创业创新具有重要意义。2、今年是《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施10周年，又正值我省开展村级组织换届选举工作，对村级民主制度建设中的新情况、新问题进行研究和探索，时机较好，也很有必要。3、近年来我市在发展过程中出现的诸如信访、群体性事件等人民内部矛盾问题，究其根源，都与村级民主制度建设有关。这次调研采取蹲点调研与面上调研相结合的办法。通过一周的深入调研，收获较大。现将调研成果及建议报告如下：

　　一、问题

　　在调研中发现，村级民主建设过程中主要存在以下问题：

　　1、选举不正常问题。一是少数村委会成员竞选人“空头承诺、随意承诺”，甚至恶性竞争、贿选。二是候选人素质关难把握，致使少数“坏人”当选。三是黑恶势力、宗族宗派宗教势力干预选举，极个别甚至冲击选举会场，撕毁选票、捣毁票箱。

　　2、村民代表会议制度不完善问题。村民代表进退机制不够完善，少数村在村民代表的推选中存在随意推选、拉票推选的现象，产生的村民代表素质得不到有效保障；村民代表责任与权利脱节，缺乏有效的教育、管理和监督，有些村民代表在村务决策中，更多地从私利和个人恩怨出发考虑问题，有的甚至与村两委对着干，使村里的工作无法开展。

　　3、决策不民主问题。一是决策事项不明确。有些须经村民(代表)会议讨论的重大事项，被当作一般事项决策，回避民主管理。二是决策程序不到位。存在怕麻烦和担心权力弱化的心态，不按规定程序进行民主决策。三是决策环节不科学。在决定重大事项时，缺乏科学论证和广泛听取意见，草率决定。

　　4、村两委班子不和谐问题。有的村党组织书记习惯于“一元化”领导，不甘心“大权旁落”；有的村委会主任认为自己是由村民选举产生的，理应代表村民管理一切；有的村由于宗族、宗派以及历史遗留问题等原因，在村干部中形成派别。村两委干部对各自职权职责认识的不一致，造成了村“两委”关系不协调。

　　5、村干部工作不负责问题。有的村干部在工作中自由散漫，不认真履行职责；有的不思进取，敷衍了事，回避矛盾，当老好人；有的不配合乡镇工作，甚至不执行上级的决定；有的不公正办事，以权谋私，严重影响村各项工作开展。

　　6、村级民主监督不到位问题。有的村务公开监督小组成员不会监督，不敢监督，造成“监督缺位”；有的出于自身利益或个人恩怨，滥用权力，对村两委的决策极力阻挠或反对，造成“乱监督”。

　　7、民主法治意识不强问题。一些村干部、村民代表和村民的文化水平偏低，法律知识缺乏、民主意识不强，片面地认为民主就是满足自己或小团体的私利，不接受、甚至摆脱当地乡镇党委、政府的领导和指导。

　　8、制度落实不力问题。近几年我们按照省委要求，深入开展村务公开和民主管理规范化建设、民主法治村创建，出台了《村务工作规则》，建立了很多管用的制度，但在落实过程中，有的村出现了一些问题，有的流于形式，有的执行不到位。

　　二、对策

　　通过对以上问题的深刻剖析，认真研究，提出以下对策。

　　1、创新完善选举方式。在这次村委会换届选举中，我们在选举方式和程序上进行了积极的探索和有益的尝试，全面推行“自荐海选”，提高了一次选举成功率，降低了选举成本。一是自荐人资格审查。明确非法侵占村集体资产等“8种对象”不宜作为自荐人，使村干部素质把关前移。二是竞职演讲。在“自荐海选”中，增加“竞职演讲”程序，进行公开承诺。三是选前谈话、打击震慑。由乡镇及有关部门出面，与竞选人约谈，并结合社会治安“清风”行动，打击和震慑各类影响换届选举的“挑头”分子和违法犯罪分子。四是女委员单列。针对往届村委会中女委员难当选的问题，实行女委员专职专选，提高妇女当选率。五是秘密写票、集中投票。设立“一人一室”的秘密写票处，统一各村投票会场，统一制作了铁制票箱，采用通道式流水线逐人进出的方式，实行选举现场竞选人回避制度，有效控制了选举现场。六是“下加法”计票。不同群体的竞职者通过“下加法”进入村委会班子合作共事，打破农村实际存在的“组阁制”。七是实行换届选举观察员制度。对重点村、难点村的换届选举全过程进行观察纪录，为选举争议处理提供依据。

　　2、创新完善村民代表会议制度。专门出台《乐清市村民代表会议制度》：一是优化村民代表结构。明确规定经选举产生的村两委成员不是村民代表的，补推为村民代表，加强村两委的调控力；明确规定有现行吸毒行为等6类人员，不宜被推选为村民代表，并鼓励党员、妇女参选村民代表。二是加强对村民代表的教育、管理与监督。每年对村民代表集中培训1次；实行民主评议村民代表制度，及时表彰优秀代表，批评教育不称职代表，对经批评教育仍不改正的，按程序予以罢免。三是完善村民代表退出机制。规定村民代表出现连续半年不履行职责、因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判等七种情形的，停止其履行职务。

　　3、进一步规范议事决策机制。一是修订完善《村务工作规则》，进一步明确重大事务民主决策内容，完善决策程序，健全民主恳谈和听证制度，实现决策的科学化和民主化。二是完善村民代表会议等有关会议制度，明确会议程序和内容，提交村民代表会议表决的事项，必须事先经村两委研究确定。三是建立决策责任追究制度，对不按规定程序决策造成重大损失的，追究当事人责任。

　　4、进一步健全村级组织协调机制。一是科学合理地划分工作职责范围，使村级组织各尽其责，形成合力。二是在民主选举中提倡村两委交叉兼职，促进村两委班子的融合。三是完善村两委联席会议等制度，增进村两委的沟通合作。四是建立健全党员征询会、村委会定期向党组织汇报工作等制度，进一步强化村党组织的领导核心地位。

　　5、建立健全村干部考核激励制度。完善民主评议制度，乡镇党委每年至少开展一次民主评议村干部活动，并与村干部的误工报酬、考评直接挂钩。健全村干部述职述廉制度，推行村干部责任追究制度，完善村干部诫勉谈话、辞职制，确保村干部正确履行职责。

　　6、完善村级民主监督。一是建立村务民主监督委员会。严把村监委会成员推选关，建立村监委会成员回避制度，加强法律法规、财务监督等方面知识培训。二是进一步明确村监委会的职责。明确其重大决策列席参与权、村务公开监督权和财务开支审核权，使村级民主监督有规可依。对财务审核中该报不让报的，经村党组织同意后，由村委会召集村民代表会议表决。三是加大对村监委会依法履职支持力度。对他们履职时遇到困难和阻力的，经村党组织同意后，可以提请村民代表会议进行表决。乡镇政府、纪委要加强对村务监督工作的指导。

　　7、加强法制宣传教育。一是突出宣传重点，大力宣传《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省村民委员会选举办法》等法律法规，全面提高基层干部群众法制意识和水平。二是突出培训重点，在村两委换届结束后，立即组织新当选的村“两委”干部、党员、村民代表，集中进行分层次的法制教育和培训，全面提高村干部的法律素质和政策水平。

　　8、制定制度落实保障措施。分别建立乐清市和乡镇村级民主制度建设工作联席会议、驻村干部对口交流检查制度、民主建设观察员制度，定期分析和研究村级民主制度实施过程中出现的新情况、新问题，及时采取措施。建立村级民主制度建设评估制度，定期组织开展村级民主制度建设达标活动，奖优罚劣，全面提高村级开展民主制度建设的积极性、主动性和创造性。

　　三、建议

　　从近年来村级民主制度实施情况来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》的某些规定存在着不够完善之处，基层在具体实施过程中操作难度较大，要想突破又无法可依，为此提出以下建议：

　　1、进一步处理好发扬民主与促进发展稳定之间的关系。当前少数村民讲求私利，只强调民主，不讲集中，无论什么事情都要求村民代表会议表决。比如在推进重点项目建设等方面，党委、政府在必须征收某村土地时，进村入户做了大量工作，但在村民代表会议上就是通不过，导致重点项目无法落实。我们认为，在民主建设推进中，既要充分发扬民主，又要十分强调通过民主促进发展和维护稳定，建议出台具体规定。

　　2、完善民主选举法规细则。一是候选人规定的条件过于宽泛，容易使一些流氓、吸毒和黑恶势力的人员当选为村委会干部。建议主推“自荐海选”选举方式，进一步明确候选人(自荐人)的资格条件。二是委托投票的规定过于宽泛，实际操作中难以把握哪些情况属于投票期间有委托资格的外出选民，而且委托的方式不规范，建议进一步明确、规范委托投票的办理手续。三是对选票的复查没有明确的规定，一些村随意打开票箱进行核对和重新计票，造成了选举中不必要的混乱和麻烦。建议明确选票复查程序。四是违法行为鉴定、处理难。建议明确贿选等违法行为的概念、查处部门和查实后的处理办法。

　　3、延长村两委任期。当前村两委3年一届，任期太短，容易出现“一年看，二年干，三年换”的情况，不利于农村发展和稳定。同时，为了减少选举行政成本，减轻村集体经济负担，建议将村两委任期由现在的3年一届延长至5年一届。

　　4、健全村干部监管办法。一是村委会成员任职期间，触犯刑律被判处实刑的，建议自然终止其职务，不需启动罢免程序。二是非党员村委会成员，尤其是村委会主任有违纪违规行为，但够不上违法，纪检监察机关无法监管，建议出台具体规定，加强监管。(作者为中共乐清市委书记)

加强薄弱学校改造 　促进教育均衡发展

　　陈建明

　　教育是发展之本、民生之要。创业富民，教育是基础；创新强县，教育是保障。泰顺作为一个欠发达山区县，教育的地位尤为重要和突出，但是由于历史、地理及经济等原因，教育发展水平十分滞后，远远不能满足人民群众享受优质教育的需求，同时也远远落后于发达地区，并且有不断拉大差距的趋势。因此，如何提升我县农村教育整体水平，促进教育均衡发展，一直是县委、县政府和各部门乡镇、社会各界共同关注并必须致力解决的问题。

　　根据省、市委关于深化拓展“树新形象、创新业绩”主题实践活动的要求和县委关于创业创新专题调研的统一部署，4月中旬，我专门就“如何加强偏远乡村薄弱学校改造及教师队伍建设”进行了专题调研。在调研中，我实地走访了翁山、凤洋等7个乡镇的13所学校及教学点，走进学校教室、食堂及师生宿舍，与教师、学生面对面的交谈，了解他们的工作、生活和学习情况，倾听他们的要求、呼声和愿望。同时召开了由校长、教师代表和乡镇干部参加的民情恳谈会，广泛听取和征集意见建议，取得了良好的效果。通过调研，我对农村薄弱学校的状况有了较为深入的了解，对薄弱学校存在的问题和困难有了感性的认识，同时对如何加强薄弱学校改造进行了认真的分析研究和思考。泰顺全县共有中小学(教学点)95所，在校学生43008人，教职工2891人。其中城关学校12所，学生17856人，占41.52%；建制镇学校18所，学生15191人，占35.32%；乡级学校(含小学和初中)26所，学生6520人，占15.16%；村小15所，教学点22个，学生3441人，占8%。从我县教育现状来看，农村薄弱学校主要是指乡、村级学校及教学点。这些学校普遍存在以下问题。

　　一是硬件设施落后，办学条件差。虽然经过近年来持续的投入和实施危旧房改造、食宿改造工程、新农村新校园建设等，全县农村学校的设施条件有了很大的改观，但是，许多偏远薄弱学校还存在教学楼破旧、师生宿舍紧张等问题。据调查了解，全县还有20多所学校的教学楼、宿舍楼需要拆建和进行必要的维修。教学设备方面，全县26所乡校、15所村小、22个教学点中，生机比分别只为16.18：1、69.27：1、38.5：1，远远低于省定最低标准乡校15：1、村校20：1的要求；15所村小、22个教学点都没有配置计算机教室；14所村小、22个教学点没有配备小媒体教室；没有一所学校生均图书达到省定小学15册、初中20册的最低标准。

　　二是师资力量薄弱，教师待遇低。在全县15所村小、22个教学点中，教师编制数为186人，而实有教师只有106人、代课65人，缺编80人。有的学校(教学点)甚至没有一名正式教师，如东溪乡黄淡际小学只有1名代课教师，凤洋乡吾峰小学只有2名代课教师。这些学校的教师待遇虽然从去年起有所提高，每人增加了220元/月生活补助金和1500元/年的绩效工资，但总体上福利待遇还偏低，由此也造成了这些薄弱学校的教师外流现象严重，影响了教育教学质量的提高。

　　三是办学经费紧缺，投入需求大。泰顺这几年对教育的投入力度相当大，并且逐年增长，如2007年教育支出1.72亿元，占到了县地方财政收入的92%(2007年全县地方财政收入1.87亿元)，占财政总支出比例由上年的20%提高到25%。但由于历史欠债较多，这还远不能满足教育优质均衡发展的需要。特别是对于学生数很少的薄弱学校来说，生均公用经费就显得更加紧张。还有的学校(教学点)，有限的公用经费基本上都花在代课教师的工资上。由于经费短缺，有的学校(教学点)教师培训经费等十分紧张，教学活动也无法正常运转，四是学校规模偏小，教学质量低。泰顺地域广阔、农村人口居住分散，学校数量多、规模小，虽然自1997年以来实施校网布局调整，全县共撤并了368所学校，但还有相当数量的“微型学校”存在，目前全县50名学生以下的学校还有24所，有的班级只有1名、2名学生，并且这些学校学生数还在日益减少。由于这些学校办学条件简陋、师资力量缺乏，几乎没有开设英语课、计算机课和其他相关课程，从而导致了教学质量的普遍低下。

　　针对以上问题，结合泰顺欠发达地区的实际，提以下几点对策建议：

　　(一)统筹规划，优化调整农村校网布局。按照“小学进乡、初中进镇、高中进城”的办学思路，坚持“学校规模与受教育人口相协调、与学校服务区半径相协调、与办学成本相协调”的原则，继续推进农村学校校网布局调整工作。在校网调整中，既要以发展的眼光看问题，结合地域经济社会发展状况和人口流动情况，有针对性的对“微型学校”进行撤并，促进教育资源优化配置，提高办学效益和教学质量；同时，又要立足当地实际，从“保障人人享有受教育权利”、“不让每一名学生失学”的角度出发，按照“成熟一所、撤并一所”的原则，分期分批对校网进行调整。有的学校(教学点)自有其存在的必要性，如东溪乡黄淡际小学，虽然只有15名学生，但是如果学校撤并了的话，这些孩子就要到六、七公里以外的积库小学去上学，这样很可能就有孩子面临失学，对于这些学校，只能随着城镇化步伐的加快而让其“自然消失”。

　　(二)整合资源，不断改善学校设施条件。农村义务教育发展失衡最显著的差异主要表现在学校基础设施和现代化教育教学设备上。为此，地方财政在认真执行教育投入和教育预算政策的同时，应坚持向偏远山区薄弱学校倾斜，特别是对那些难以撤并，确需保留的偏远村校和教学点，要加大投入，改善其设施条件。在校舍建设方面，要按照“先急后缓、分步实施”的原则，对学校危旧房进行拆建和维修，在保证安全的前提下，计划用2-3年的时间分期分批予以解决。县财政要将农村学校危旧房改造经费列入年度预算。同时，要充分调动乡镇、村及社会各界关心教育、支持教育的积极性，鼓励和引导社会力量捐资助学，多渠道筹措薄弱学校改造经费。在教学设施配备方面，要在积极争取省市支持的同时，县财政安排专项经费予以保障，计划通过2—3年的时间，使薄弱学校的教育装备能达到省定的最基本要求，电脑配置乡小生机比达15：1、村小生机比达20：1，小媒体教室乡小每5班1套、村小每校1套，实验教学仪器乡小按省Ⅱ类标准配置、村小按省Ⅲ类标准配置，图书生均达15册，从而逐步满足薄弱学校开展多媒体辅助教学和开设信息技术教育(三年级以上)课程的设备要求。

　　(三)完善机制，加强农村教师队伍建设。教师是教育之本。改造薄弱学校，促进教育均衡发展，提升师资质量是关键。为此，我们必须健全完善机制，加强农村教师队伍建设，积极促进城乡、校际之间师资的相对稳定和均衡。一要完善教师调配和流动机制。要逐步增强农村学校师资力量，原则上，新招录进入教师队伍的大中专毕业生，调配时应重点向农村薄弱学校倾斜，以保障这些学校的教学需求。同时，建立健全教师合理流动的良性机制，如可以明确教师在偏远学校任教的年限等，使偏远地区的教师能安心教学，总体上维持偏远山区师资队伍稳定。二要加大教师培训力度。要创造更多的条件，特别是在经费上提供更大保障，让薄弱学校教师有更多的培训机会，努力缩小城乡学校师资力量的差距。三要努力提高教师待遇。想方设法改善这些学校教师的工作和生活条件，千方百计调动教师工作积极性。要适当提高绩效工资发放标准，原则上越偏远的地方教师的待遇要相对越高，形成一种导向作用。同时，在教师评先、评优、晋升职务、职称评定等方面，要重点向薄弱学校的教师倾斜，以进一步提高农村教师的政治待遇和社会地位。

　　(四)确保投入，健全学校经费保障机制。坚持教育优先发展，必须要有经费投入作保障。在当前办学经费非常紧张的情况下，继续坚持财政性教育经费支出向基础薄弱学校倾斜政策，健全薄弱学校经费保障机制。一要确保教育经费的“三个增长”、“两个提高”。特别是要逐步提高薄弱学校生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费两个指标，基本上达到全省平均水平。要以提高生均预算内教育经费为突破口，努力提高政府财政对教育的投入水平，对人数在100人以下的小型农村学校，要按照至少1.5倍于预算内生均公用经费定额标准予以划拨。结合泰顺实际，可以按照学校规模、办学条件等将全县学校进行分类，按不同的类别来提高生均公用经费标准，逐步缩小在教育经费上的差距。二是优先解决薄弱学校历史负债问题。紧紧抓住省市重视教育发展利好政策的机遇，千方百计筹集配套资金，确保薄弱学校债务逐步得到化解。三是建立校舍维修改造资金长效机制。按照土地出让金3%的比例或按每年20%的增长率安排学校基建经费，以保证学校建设资金的落实。

　　(五)改革创新，不断提升教育教学质量。教学质量是教育的生命线。办人民满意教育的最终目的是提高教学质量。我们改造薄弱学校的根本出发点和落脚点也是为了提高教育教学质量。为此，必须牢固树立“质量立教”意识，大胆改革创新，不断提升薄弱学校的教育教学质量。一方面，要加强学校内部管理，全面推进素质教育。要坚持育人为本、德育为先，把提高教育教学质量作为学校工作的中心，不断加强教学常规管理，完善以素质教育为核心的教育评价体系。要在现有的办学条件下，积极探索创新，开设书法培训班等特色教育，培养学生的兴趣爱好。要积极开展规范化学校创建工作，使这些农村薄弱学校在争创规范性、标准化学校的过程中教育教学质量有新的提升。另一方面，要加大对薄弱学校的帮扶力度。搭建结对帮扶的平台，充分发挥县内外示范性学校的示范辐射作用，通过教学业务、教学设备、图书资料、教研信息及师资力量等方面的帮扶，带动农村薄弱学校的发展，推进教育教学质量的进一步提高。(作者为泰顺县县长)