一

　　有时，我们会见到一人分饰多角。比如篮球场上偶有此类“传奇”上演，仅凭一己之力就身兼前场突破、中场组织、后防保护等职。

　　但一人分饰多角，看似精彩，却往往适得其反。篮球是集体运动，个人能力即便再强，也难以兼顾全场，反而可能打乱团队战术配合。

　　其实，道理也简单：一人分饰多角，精力难以分配，能力终归有限，效果跟着打折，不如找准自身定位，集中全副精神，专心致志演好自己该演的角色。

　　政府的角色定位，亦如此。

　　曾经的计划经济体制下，“全能型”政府对微观主体无所不在地干预，“越位”进行资源配置；而随着市场经济改革的深入，政府退出步伐加快，却又常走向甩手不管的另一极，“缺位”于环境打造。

　　于是，问题接踵而至。

　　管办不分，政府既当“运动员”，又当“裁判员”。城市建设管理中，指挥部集投资、建设、监管于一体，既负责拆、又负责建，干的事情多又杂，却缺乏应有的压力和约束力，缺乏长远的目标和规划，如温水里的青蛙，不推不动。

　　政企不分，政府既当“老板”，又当“婆婆”。行政部门对企业管人、管事、管财、管权，大事小事一把抓，企业被动成为温室里的小花，经不起市场竞争的风吹雨打；各级部门审批一层套一层，企业想上马新项目，没有三双鞋，跑不下一个项目。

　　政府错位、越位的同时，缺位也显而易见。城市化滞后，尤其是重大基础设施和产业平台建设严重滞后，城市框架没有拉开，城市功能不完善，优质公共产品配套不足……因此，如何使政府职能“有限又有效”，如何实现管办分离、政企分开，是体制机制改革创新的关键。

　　二

　　管办不分，简单说，就是不该管的管太多，该管的又没管好。

　　市区多条“断头路”或没有打通、或未连成网，此局面为时已久，“两会”期间多名代表委员提出质疑。各指挥部和承建单位对此也是“满腹苦水”，要管要建要办的事情多又杂，怎么顾得过来？

　　前期政策处理要自己办、拆迁征地要自己负责，建设资金还得火急火燎地催上头拨款；开工、建设、竣工要自己忙活，项目建成后的百姓安置处理还得自己来……指挥部俨然是个超级“多面手”，前期拆迁征地耗去六七成的时间和精力，本应肩负重任的城市建设反而荒疏了。

　　一个项目建一个指挥部，初看似乎任务不重，一个指挥部只需围着一个项目转就行。但运作几年下来，事情越发繁杂，机构越发庞大、效率却反而越来越低，监管漏洞层出不穷。这种机制下，要让指挥部发挥良好的投入产出效益，无疑难度很大。

　　这还只是管办不分的一个方面。往深里说，管办不分的直接弊病就是自成一体，难成合力。

　　市区惠民路南段开工四年仍是“断头路”，究其原因，一个字“乱”。一段几百米的路，安居工程指挥部只管路，中心区建设指挥部只管地，只要有一个遗留问题没解决，路的建设就进行不了。

　　指挥部与指挥部之间自成体系，自己管自己办，谁也不听谁的，谁都有自己的一套。于是100个指挥部就有100个拆迁安置政策，却没有一个机构对此进行统一协调。多头、多管容易造成推诿扯皮，诸多协调不成全都找市政府，结果推高行政成本、降低办事效率，最终拖累城市建设的速度。

　　三

　　政企不分，也是当前的一大弊病。政府越位、插手企业的具体事务，导致责权利不分，企业积极性受阻。

　　在讨论政企不分前，先问一个问题：针对单个企业的生存现状、发展问题，谁了解得比较多，想得比较深？是政府，还是企业老板？

　　毫无疑问，肯定是企业老板，他们每天做梦都在想着如何应对竞争、实现盈利、赢得发展。这一点，政府不可能做到比老板更了解。

　　但回到实际操作层面，不少时候政府却仍然扮演着“婆婆+老板”的角色。究其原因，既有过去体制下的惯性思维使然，也有盘根错节的利益链条存在。

　　不少企业的负责人，依然是“老板+官员”的双重身份；企业参与市场竞争的“立身之本”，是相关部门给予的扶持优惠与政策倾斜；企业与部门之间，依然有着“剪不断、理还乱”的利益纠葛；企业只需按部就班地来，有无积极性都一样……但随着市场经济在微观层面上的不断完善，各种经济体的竞争态势已锐不可当。此时的企业若仍是依附于政府的“藤蔓”，那么一旦离开大树的庇护，势必难以存活。政企不分的劣势正在于此。

　　政企不分的另一层表现是“小事放权、大事设卡”，相当于“披上马甲”的政企不分。

　　为啥这么说？因为在市场经济的宏观大背景下，政府与市场要有明确的边界，从什么都要管的“婆婆”角色中退出，已是政府职能转变的大势所趋。

　　但不少时候，这种退出却显得有些“依依不舍”，小事上放权，大事上还要“设卡”，比如让企业尤其头疼、拖沓冗长的层层审批制度。“不知道要跑多少路、进多少庙、拜多少佛，才能敲下一个章，不准备三双鞋，别想跑下一个项目。”这是不少企业的怨言，却是政企不分的真言。

　　四

　　管办分离，政企分开的关键，就是政府的角色定位。

　　政府定位如何清晰明确，与市场分清边界；政府决策如何不是粗暴指挥而是有效协调；行为方式如何不是主观先导而是按规则办事……管理尺寸的拿捏、程度的把握、范围的宽窄，都需要深思熟虑；有为无为的权衡、承担角色的设定、职能权责的取舍，都需要胆大心细，正如学者所说，政府要做到“既有限又有效”。

　　从政治学上讲，政府有两大原始功能：处理好与社会的关系，处理好与市场的关系。由于社会和市场的发展阶段不一样，政府处理的方式可以分成三个阶段。从初期来看，是强政府、弱社会、弱市场；从后期来讲，是弱政府、强社会、强市场。

　　有学者认为，温州目前处于中期阶段。中期阶段，政府的角色定位“不是掌控，而是服务”，这已经成为当今政府管理领域的共识。要改变管办不分、政企不分的局面，就势必要建立公共服务型政府。

　　服务型政府，其职责不是直接进入市场，左右企业发展，而是提供经济社会发展的环境与保障，实现与市场、企业的合理互动，亦即定位于“有限”；其作用不是要占据社会的空间，配置社会的资源，而是要与经济、与社会、与民生、与文化实现双赢，亦即作为之“有效”；其精力主要放在打造良好环境上，尤其是在环境平台建设、基础设施建设、公共服务等公共品供给方面积极有为。打个比方，企业需要大量人才，政府做什么？提供低价房源、教育卫生资源、优美城市环境、高雅音乐厅……让人深深爱上这座城市，这就是政府要做的。

　　五

　　从实践起步，管办分离，政企分开的革新正向纵深发展。

　　回顾兄弟城市，有不少经验值得我们借鉴。

　　无锡市将原卫生局、教育局、文化局和体育局进行“管办分离、政企分开”改革，分别成立四个管理中心独立运行。行政部门行使行业管理职能，做好政策导向、规划布局、行业指导和监督管理；四个管理中心负责经营国有医院、学校、文化中心、体育场馆等资产与业务。

　　从中而知，权属清晰、职责明确是管办分离、政企分开的关键。

　　权属清晰，意味着管得更专业、服务更到位。

　　此次城市建设管理体制改革中，我市建立“一级规划、两级建设、三级管理、四级网络”的城市建设管理体制和“政府主导、政企分开、社会参与、市场运作”的城市建设融资体制。新成立的市城乡规划委员会由市长任主任，主要任务是保证城乡规划的科学编制和依法实施；市住房和城乡建设委员会按照大部门体制改革要求，强化住房保障和城乡建设综合协调职能。

　　职责明确，意味着办事有活力、有动力、更有效率。

　　按照机制体制改革要求，我市撤销各类市级城建指挥部，通过调整与整合并入温州市城市建设投资集团，它将成为政府主导的城市建设和投融资主体，负责基础设施和社会公益项目的融资、代建与监管；而建设项目的前期处理、拆迁征地等事宜，均由市工务局承担。

　　在加快审批流程方面，按照“流程最优、环节最少、时间最短、服务最佳”的要求，民间投资基本建设项目审批环节由原来的19个分别简化为14个(房地产)、13个(工业项目)、12个(1万平方米以下的工业项目)；原有的民间投资项目审批150个工作日，并联压缩为90个工作日。

　　管与办、政与企，这场改革创新不仅是对现有权力格局和利益关系的调整，更是一场深刻的思想革命和观念变革。这就更需要我们在改革道路上不断改进方式、拓宽领域、明确目标，取得新突破。