一

　　阐述统分关系之前，不妨先讨论个话题：“一条狗到底谁在管”？

　　狗要领身份，城管在管；遛狗违法了，执法部门管；狗出生了，畜牧部门管；狗生病了，卫生部门管；狗伤人了，公安部门也可以管；狗被交易了，得工商部门管……不仅如此，还有“潜规则”：小狗归区里管，大狗归市里管。

　　这么多部门都要管这条狗，结果如何？可能就是相互扯皮，谁也不管。

　　“问题狗”凸显了政府的“亚健康”状态。

　　一个“亚健康”状态的政府，部门之间职责交叉、政出多门，尤其是部门间的不合理分隔，造成资源、职能分散，行政效能低下；部门间的利益博弈，又演变成权利部门化，有利抢着，无利却互相推着，导致行政运作成本高昂。

　　这些，归根到底，是我们原有机制体制的弊端导致“统的不够强，分的又不够活”。

　　统的不够强，以致我们的政府可以管一条马路的打扫，却没有强大的融资平台干大事；

　　分的不够活，以致同一个问题可以有很多个部门管，却权责脱节、职能交叉，缺乏积极性。

　　事实上，统与分，应该是对立的统一，也是随着经济基础和社会结构的变化而变化的。应该集中的不集中，在上叫做失职，在下叫做专擅；应该分散的不分散，在上叫做包办，在下叫做无主动性。因此，如何建立权属清晰、运行规范、高效有序的体制机制，是温州面临的当务之急。

　　二

　　在温州，“统的不强”的现状，比较常见。

　　比如我们的城市管理，存在着多个帽檐各管一角的尴尬。人行道屡修屡损、广场绿地屡遭破坏，市政园林有关部门看到了问题却着急没有处罚的权力，执法部门抓到了问题却没有及时恢复的能力。再比如我们的项目建设，多个指挥部多头建设各自为政，项目“遍地开花”，资金“天女散花”，办事会跑、会钻的“吃得开”，没有门路的“饿肚子”……这都是“统的不强”造成的。

　　为啥会造成统的不强？

　　从城建体制看，是一贯来的“一盘散沙”，指挥部越建越多，几乎上一个项目就建立一个指挥部。不可否认，城建口各大指挥部曾经为加快推进温州城市化作出贡献，但时至今日，这样的建设模式已经不合时宜，由于建设单位众多，在计划、拆迁、土地征用等方面又各顾各，一旦涉及重大项目，就出现政策不够协调，指挥部与指挥部之间缺少配合的问题，不利于前期统筹和建设对接。而像宁波等兄弟城市，早已在基础设施建设方面运用了“城市经营”理念，既统筹又高效。

　　从国资管理体制看，我们没有从搭建融资平台的战略角度来整合优质资产，国资依然存在布局分散、规模很小、核心竞争力不强的问题。没有强大的融资平台，就导致了我们的政府无力提供足够的基本公共产品和服务。而重庆、无锡等城市，均把国资作为除预算内财政、预算外财政之外的“第三财政”，国资平台大、运作能力强，每年的投入可以数倍于“小财政”，由此更好地参与重大基础设施、公用事业的建设。

　　“统的不强”，就注定干不了大事。

　　三

　　另一方面，我们还存在“分的不活”的问题，影响了基层的积极性创造性。

　　滨江商务区建设三年未见整体推进，原因何在？表面上是资金、政策、拆迁征地等等方面困难多多。深层次分析，是权责利不统一，属地积极性不够。市里的项目，区里街道看在眼里，却没有主人翁的姿态；地方与建设者不是紧密合作关系，而是松散型地协助处理，主角和配角就是不一样。

　　城市管理方面也是如此，规划市容环卫城管行政执法众多事务，一直以来都以市级部门为主进行管理，区、街道在城市管理中责任重大，但责任权力不统一，没有发挥区级政府作用，更没有发挥街道与社区作用，城市管理难以覆盖整个城区，缺位现象、盲点状态在更大范围内存在，导致“看得见的管不了，管得了的看不见” 。

　　在计划经济时代，我们的政府曾经是“全能型”政府，权利一把抓，责任层层下放，这种模式有助于减少计划体制的效率损失。但在实行市场经济体制之后，它严重削弱了市场配置资源的优势。市里把城区的管理、税收、审批等方面权利集中起来，限制了基层的工作活力，也制约了他们在经济社会公共服务和管理职能上的发挥；而同时，更多的责任、任务却通过自上而下的形式直接落到基层，使其各类社会事务日益繁重。一句话，基层有事务却缺钱少权，市级有钱有权却没有落到刀刃上，难以实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能。

　　四

　　统的更强，才能集中力量办大事。

　　什么是大事？就是要克服国民经济和社会发展过程中面临的主要瓶颈因素。当前温州的大事，就是加速推进城市化。城市化滞后是制约温州转型发展的最大问题。而温州城市化滞后的根本原因在体制机制，直接原因在投入不足。

　　城市需要有源源不断的投入来滋养。改革开放以来，温州政府更多的是把精力、要素、政策资源配置在微观经济层面，而忽略对城市建设的投入不足。一直以来，我们既受困于“有多少钱办多少事”的格局，缺乏统一指导管理投资的系统，又不能有效整合城市资源。因此，亟需从体制机制的改革上去集中投入的力量。

　　集中力量办大事，首先要“集中财力办大事”。这次体制机制改革，一个重要的目的，就是做大做强国资板块。日前，我市十大市级国资营运公司挂牌，意味着分散闲置的国有资产将从此“握起拳头”，形成投融资的整体合力，更好地投入到保障关系国计民生的重点项目建设和满足社会公共品的供给上来。

　　集中力量办大事，还要“集中职能办大事”。由此，我们还启动了城建系统的大部门制改革。市城乡规划委、市住建委两个“新面孔”开始走上历史舞台。大部门制不是简单地将几个政府部门合并，而是对政府职能的重新界定、重新分工，由此也被一些官员、学者看作是中国行政体制改革的重点和政府转型的重要标志。按照此次改革要求新成立的市城乡规划委、市住建委将可实现规划、建设、管理之间的有效衔接。

　　五

　　分的更活，才能变一个积极性为多个积极性。

　　如何分？必须建立完善“充分授权，权责统一”的管理模式，让上级赋予的权限和自身的有效作为两者充分结合，并激发出创造性来。我市最近下放财权、审批权，就是充分发挥城区多个积极性的有益探索。

　　下放部门管理权限，扩大城区和基层的行政执法权和审批权限，可以减少上级执法和行政审批、审核的中间环节，提高行政效率，还可以为基层更好地履职“强身健骨”。因此，要坚持能放则放的原则，将凡是能够下放的经济和社会管理权限尽量下放，凡是基层能做的事情尽量交给基层，让他们有更大的空间创造性地开展工作。

　　提高区级财政分成的比例，多予少取，可有效确保财权与事权相符。根据新规定，市区税收实行“属地管理”“增量分成”，理顺了各区之间企业关系，解决了个别企业所在地与收入归属不一致等问题；土地出让收入的分配也向区级倾斜，以进一步调动区级政府理财积极性，提升基本公共服务提供能力。

　　总之，这样分，事权和财权将更匹配；这样分，地方做事积极性将更高。

　　“统”与“分”的辨证关系，还需要在改革的过程中不断深入地去认识，并以此更好地指导我们的改革进程。当下，新一轮体制机制改革还刚刚开始，我们相信，“统”与“分”的更多智慧，会在我们的改革实践中得到进一步凝练！