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城市社区党组织单位功能与社会功能的嬗变与构建

——以上海市浦东新区潍坊社区(街道)为例
www.wzdj.gov.cn2010年04月07日 10:28:31来源:中国人事报字体:

  在应对体制外资源大量增加、城市社会结构发生重大变化的过程中,街道党工委自身也从一个力量弱小的末端,发展壮大为代表国家权力对多元化的社会进行有效整合和互动的“排头兵”。从这个意义上讲,街道党组织的单位制属性在社区建设的背景下,不但没有弱化,反而有所增强。

  适应社会的转型和变迁,建立在传统单位制基础上的城市治理模式开始逐步向以社区为基础的管理模式转变。城市社区党组织在承担社会矛盾化解、群众利益表达、社区文化培育以及社会力量整合等社会职能方面发挥着越来越重要的作用。

  20世纪90年代以来,随着经济的迅速发展和经济体制改革的全面展开,社会自主性空间逐渐扩大,社会自由流动资源增多,上海城市社区的社会结构出现了一些新变化和新特点。为此,上海社区基层党组织建设在体制和机制上做了许多探索和创新,使基层党组织的功能和角色发生了较大变化,社区党组织在调整优化自身单位角色的同时,社会角色的作用日益显现,并承担起重要的社会功能。本文将以浦东新区的潍坊社区为例,对社区基层党组织的单位角色和社会角色的嬗变与构建进行分析,为正确认识和理解社区基层党组织功能作用,探索更加积极有效的工作机制和方法提供一些参考借鉴。

  一、城市社区党组织单位角色功能的发展变迁及其表现

  计划经济时代,街道党组织在中国城市社会庞大的单位体系中,无论是从角色、职责,还是从地位、权力上看,都处于“伞状结构”的末端;

  随着社会主义市场经济的发展,日趋成型的城市多元社会结构给传统党组织建设和社会管理模式带来挑战,街道党组织的作用和地位大大提升

  在改革开放以前,“单位”是中国城市社会的基本社会调控单位和资源分配单位。在城市社区中,社会成员总是隶属于一定的“单位”。按照级别高低和职能与行业分布不同,单位被政党和行政的力量分割成若干个平行林立的管制领域,任何单位都是这一领域中的一个构成要素。

  潍坊街道成立于1986年7月,当时辖区内共有22个居委会,99个企事业单位。街道内居民主要由市内的动迁户构成,绝大部分居民都是企事业单位的职工,没有工作单位的人员很少,也就是说,当时潍坊街道的居民大都是单位人。在计划经济时代,单位不仅是他们工作的地方,是获取合法身份和社会认可的根据,而且是他们的福利待遇和社会保障的主要来源,单位成员主要通过单位参与社会生活和政治生活。

  当时,街道总体上仍然是计划经济的单位社会中一个有机的组织部分,居委会仍然是以单位的模式运作,管理对象主要是没有正式单位的居民,而退休人员仍属于原工作单位,同时也被纳入街道单位—居委会体制进行管理。街道党建的工作范围则局限于街道本身、里弄党支部及所属经济实体的党组织,不涵盖街道辖区内的各种级别和类别的机关企事业单位的党建工作。在街道辖区内,驻区单位和街道之间,也就是所谓条块之间,仅有极为微弱的关联,基本上各自为政,各种条条之间更是不相往来。这种“千条一块、条大块小”的区域组织格局是与计划经济时代单位体制在党组织建设和城市管理中的主导地位相适应的。

  20世纪90年代以来,随着社会主义市场经济的逐步发展,城市的社会结构逐渐发生了重大变化。一是出现了大量外省市国有企业、外资企业、合资企业、民营企业,以及随之而来的大量外来务工人员和流动人口。二是街道大量的集体经济企业的转制,导致大量的职工脱离了单位,没有正式工作单位的人愈来愈多。随着社会福利制度的改革,单位的社会功能逐渐萎缩,单位不再提供住宿、医疗,教育等社会福利保障,使这些居民对单位的依附关系逐步解体,他们变成了社会人,社区成为他们的归宿。三是各种新经济组织和新社会组织大量出现,游离在传统的单位为主、街道为辅的二元主辅结构之外。同时,随着城市建设、住房体制改革和商品房开发的加快,越来越多的居民开始混杂居住在小区楼盘之中。

  然而,在区域组织格局中地位弱小的街道党工委和办事处无力承担起体制转轨和社会转型需要他们承担的大量资源整合、利益协调、公共服务和社会稳定的功能。为应对日趋成型的城市多元社会结构给传统党组织建设和社会管理模式带来的挑战,有效地弥补党组织建设的空白点和社会管理的盲区,上海市先后出台一系列政策,推进社区改革。一方面,街道通过建立社区党建联席会议制度、社区事务协商委员会等机制,提高街道党组织面对区域性工作的组织和整合能力。另一方面,赋予街道新的事权和管理权力,并实行新的财税体制,使街道财力逐步增加,提高街道的工作地位。

  在党的执政体系和城市政府管理体系中,街道越来越被赋予以基础性地位。在社区中各类组织交织的关系网络中,街道党工委、办事处日益成为最关键的联结点。

  进入新世纪后,随着区域经济和社会的高速发展,各项工作之间的联动性日益提升,潍坊街道党组织逐步形成了“区域大党建”的整体工作格局和工作思路,着力建设党组织“总揽全局、协调各方”的核心领导能力、整合区域内的各种资源、全面提升社区管理水平。2004年,潍坊新村街道党工委改建成潍坊社区(街道)党工委,建立社区管理委员会,对区属派出单位实行双重管理制度,使街道在社会公共事务管理上的协调权落到了实处。2005年前后,潍坊社区(街道)实行体制改革,按照大系统、宽职能的设置,社区党政内设机构全面整合,社区(街道)党工委成为社区建设和社区党建的领导核心。

  在自身作用和地位得以提升的同时,潍坊社区(街道)党组织切实担负起领导社区党建和社区建设的职责。1998年前后,为增进对两新组织党员的服务,开拓基层党建的新领域,潍坊社区成立了以“两新”组织为工作目标的党建办,着手建立了一系列新型基层党组织载体。1999年,潍坊社区成立了上海乃至全国第一个不依托单位而是依托整座商务楼宇组建的联合党支部——“嘉兴大厦联合党支部”。随后,街道党工委在“两新组织”中建立了大量的“新经济组织党支部”,如在一个企业内部建立的独立党支部,按照“行业”和“地区”为单元成立的联合党支部,还有按照党员的职业和社会属性,探索成立的“社区保安队联合党支部”、“大厦青年知识分子联合党支部”等。2005年,潍坊社区开始探索从“支部建在楼上”向“支部建在片上”转变。新型的社区党建更多地体现了“区域性大党建”的开放性、互动性特征。目前,潍坊社区党组织已形成了“三纵三横”的网络化结构。

  作为一个城市基层的单位组织,街道党工委从地位弱小的上级党委的派出机构,上升为社区治理结构中的领导核心,成为社会网络化管理的织网者。街道党工委在应对体制外资源大量增加、城市社会结构发生重大变化的过程中,其自身也从一个力量弱小的末端,发展壮大为代表国家权力对多元化的社会进行有效整合和互动的“排头兵”。从这个意义上讲,街道党组织的单位制属性在社区建设的背景下,不但没有弱化,反而有所增强。

  二、社区街道党组织社会角色的发展变迁及其表现

  街道党政直接面对基层社会,是国家政党体系与社会的联结点,在社会转型的过程中被推到社区建设和管理的前台。在充分发挥单位角色功能同时,其社会角色的功能也日益显现。

  面对社会转型和变迁,大量的新经济组织和新社会组织从单位体制中溢出,体制外资源逐渐发展壮大,中国共产党作为中国社会建设和发展的领导核心,必须迅速适应经济发展和社会结构转型所带来的政党生态环境的变化。为了对体制外的组织和资源进行有效地引导和管理,建立在传统单位制基础上的城市治理模式开始逐步向以社区为基础的管理模式转变。

  潍坊社区(街道)在上海市历次城市基层管理体制改革中,始终是体制改革探索和创新的试验田。在推进社区党建和社区建设的实践中,潍坊社区党政组织在承担社会矛盾化解、群众利益表达、社区文化培育、社区环境营造以及社会力量整合等社会职能方面发挥着越来越重要的作用。

  1.化解社会矛盾,构建社区表达参与机制

  改革开放以来的30多年,正是各种利益群体涌现、利益分化加剧的时期,也是矛盾利益冲突增多的时期。在单位体制的整体功能逐渐弱化的情况下,急需建立理性化、制度化的利益表达机制,使居民的利益表达处于有序的状态。潍坊社区(街道)党工委积极发挥平衡各种利益关系、化解各种利益矛盾的功能,着力构建了一系列制度和机制。一是建立了理性化、多渠道的利益表达机制。通过建立居民区党总支、居民委员会、社区层面的各种民意代表机构和社区代表会议、社区党员代表会议等社区事务协商机构构成的利益表达网络,使普通群众特别是困难群体的利益诉求能够为公共权威所明察和重视。二是建立了制度化、广覆盖的民主参与机制。对于直接涉及居民切身利益、容易引发争议和矛盾的事情,通过引入主动的听证会制度,将群众的利益诉求组织化,并在群众参与过程中实现决策的公开化和民主化。在处理重大拆迁、项目建设的过程中,社区党组织切实扮演好参与者的角色,真正维护和代表了社区公共利益,为达成最优化的公共利益创造了有利环境。

  2.引导社会组织,整合社区各种社会力量

  20世纪90年代以来,城市基层社区中的组织环境日益复杂,各种经济、社会组织纷纷出现在社区建设的舞台上。为加强对各类社区社会组织的管理,切实引导各类社区组织参与社区事务,共同促进基层社会发育和社区自治,潍坊社区(街道)党工委构建了一系列机制。

  一是社区资源共享机制,比如,推出“四个轮子一匹马”的制度安排,即居委会、社工站、业主委员会、物业公司作为小区中的四个相互独立而又相互合作的社区组织,共同承担居民区日常事务管理的职责,社区党组织则为四个组织之间的资源共享平台提供制度保障。二是评优激励机制。比如,为了调动双管单位参与社区党建和社区建设的积极性和主动性,潍坊社区(街道)建立了报告测评制度、工作评议制度、通报会签制度等,引导居民运用民主的方法对双管单位进行监督和评议。三是购买服务机制。建立以项目为导向的契约式管理模式,由政府出资购买民间组织的服务,再按契约约定进行管理,从而为民间组织的发展提供深层的机制支持。四是协商共治机制。潍坊社区还在社区事务协商委员会基础上,按照社区共治的理念,设计成立社区委员会,把街道党政领导成员、驻区单位、区政府职能部门派驻机构、社区群众代表整合到一个共同的协商、议事组织中,为社区成员参与社区建设提供了载体。

  同时,社区党工委还着力培育和利用五种载体——社区党建工作会议、社区党员代表会议、社区党建联席会议、在职党员理事会和阳光驿站(党员服务中心)——来组织和发动各类社区单位参与社区建设和管理工作,形成了以社区党工委为核心、以居民区党组织为基础、以社区党员为主体、社区各级各类组织共同参与的社区建设和社区党建工作的新格局。

  3.建设社区文化,培育居民共同的社区意识

  长期以来,基层社会组织的主体较为单一,只存在行政组织——街道与居委会,其社会活动的开展也主要是为了贯彻各级党委、政府的决定,其倡导者和发起者往往是街道的党政组织,居民参与是比较被动的。随着基层社区社会性的不断增强,居民的自主性意识增强,其自主组织、参与社会活动的热情也日益提高。

  在潍坊社区,每年开展由辖区企事业单位、学校和居民群众参加的体育健身节、科学普及节、文化艺术节、教育读书节等社区“四大节”,每个节历时三个月,居民可以各取所需,找到合适自己的菜单。潍坊社区(街道)还投资建立了全市第一个街道社区科普中心,开设了潍坊社区学校和14个居委会分校,全面举办各类文明礼仪、书画、英语百句、烹饪、插花等数十余门课目,每年3万余人次参加学习。

  在文化活动组织方面,采用合同外包与技术层面的合作等社会化、市场化的运作方式,提升活动的艺术层次。在这个过程中,社区党政的主要职能是整合资源,搭建平台,提供公共服务。

  由于许多文化活动主要由来自社区的自发性组织实施,因此在内容上更加贴近生活、贴近群众需求。党员、普通公民和社会志愿者通过共同参与颇具特色的市民学校和丰富多彩的文化活动,增加了相互之间的互动与理解,社区居民对于基层政府的治理和基层党组织工作的认同度越来越高。

  三、结语:单位功能与社会功能的互动与互补

  基层党组织在领导方式、决策机制和管理模式不断创新的过程中,发挥单位角色和社会角色的特色和优势,两者相互促进、互相融合,以提升党对城市基层社区的领导能力

  在城市社区的组织生态丛林中,城市社区党组织凭借其拥有的不可替代的权威资源、组织资源和群众工作的经验,借助组织手段、制度手段和文化手段的不断创新,以及适时地调整其与上级组织的关系模式,使其成为引导和凝聚各类社会组织参与社区建设的主导性力量。社区党组织在领导方式、决策机制和管理模式不断创新的过程中,在充分发挥单位角色功能的同时,其社会角色的功能也日益显现。两种功能相互补充、互相促进,对加强党对城市基层社会的领导具有重要的意义。

  从潍坊社区(街道)的实践看,社区党组织在承担社会建设和社会管理的过程中,其领导核心作用通过积极运用组织、制度和文化手段,变得更为强化了。潍坊社区党组织在实践创新过程中,工作领域进一步向社会拓展,工作机制更加注重社会协商与参与,工作方式更趋柔性化,构建了一种基层党组织之间、基层党组织与社会组织之间支持和服务的关系模式,进一步提升了党对城市基层社区的领导能力。

  潍坊社区的实践表明,随着社会主义市场经济体制的建立和民主政治进程的推进,党要加强对社会的领导,必须逐步走出仅仅依靠行政权力调控社会的时代,重视和借助各种社会力量和社会组织,逐渐学会运用多种手段、多种资源来引导和组织各种社会力量,建立党领导下的社区共治机制,真正实现人民群众当家做主。

  (本文系中国浦东干部学院中国特色社会主义研究基地承担的上海市党建研究会重点研究课题的一部分。作者:刘靖北 李娜)

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